联合国环境规划署（UNEP）在气候大会前夕发布了《2019 年排
放差距报告》，该系列报告是自 2010 年以来连续第十年对全球排放差
距进行针对性评估。“排放差距”概念的提出对十年来气候变化多边
谈判，特别是对《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）下的周期性
审评进程、《巴黎协定》下的全球盘点进程，产生了深远的影响。该
报告是对政府间气候变化专门委员会（IPCC）评估报告的特别补充，
内容聚焦在评估全球减排行动与全球长期目标之间的差距。作为一段
时期的回顾与总结，本次排放差距报告的内容和结论尤其值得关注。
一、2019 年排放差距报告的主要内容与结论
该报告对当前和预估的未来温室气体排放量的最新科学研究成
果进行了评估，并将其与全球实现《巴黎协定》目标所允许的排放水
平进行比较。“我们可能的排放量和我们需要的排放水平”之间的差
距即是报告评估的“排放差距”。本次排放差距报告向政策和市场的
决策者提出了更为急迫的警告，其主要包括以下五个方面内容和结论，
具体如图 1 和图 2 所示。
一是过去十年中全球温室气体排放量仍在持续增加。温室气体排
放量过去十年平均以 1.5%的速度增长，仅在 2014 至 2016 年期间短
暂趋稳。2018 年全球温室气体排放量（包括土地利用变化）达到了
553 亿吨二氧化碳当量。化石能源使用和工业过程产生的二氧化碳排
放是温室气体的主要来源，2018 年达到 375 亿吨。没有任何迹象表
明，全球温室气体排放将在未来几年中达峰，而排放达峰的后延，意
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味着要实现《巴黎协定》的长期目标将需要幅度更大、速度更快的减
排。
图 1 《2019 排放差距报告》的主要结论
二是目前二十国集团的温室气体排放量占到了全球的 78%。这是
本次报告中特别增加的内容。过去 10 年，排名前四位的碳排放国（中
国、美国、欧盟和印度）贡献了全球碳排放总量的 55%以上。预测到
2020 年，相比 2010 年做出的“坎昆承诺”，二十国集团的整体减排
绩效好于预期，每年将超额完成约 10 亿吨二氧化碳当量减排。然而
在这其中，美国、加拿大、墨西哥、韩国、南非和印度尼西亚将极有
可能无法兑现到 2020 年目标，而澳大利亚则取决于其是否采取跨期
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减排结转的计算方法。预测到 2030 年，中国、欧盟、印度、墨西哥、
俄罗斯和土耳其能够如期实现各自的国家自主贡献。
三是实现《巴黎协定》长期目标仍存在较大差距。如果按照现有
的各国国家自主贡献的实施力度，到本世纪末，将有 66%的概率把温
度升幅控制在 3.0℃～3.2℃以内。要实现 2℃的温控目标，2030 年
的年排放量必须比各国目前实施的国家自主贡献情景低 150 亿吨二
氧化碳当量，要实现 1.5℃的目标，年排放量必须比各国目前实施的
国家自主贡献情景低 320 亿吨二氧化碳当量。
图 2 主要国家温室气体排放总量和人均值比较
四是存在可能的解决方案来弥补全球面临的排放差距。如果全球
温室气体排放在 2020 年达到峰值且到 2030 年比 2018 年降低 25%和
55%，就有望通过最低成本路径将全球升温控制在 2℃和 1.5℃以内。
这当中，特别是二十国集团中七个最大的排放国（阿根廷、巴西、中
国、欧盟、印度、日本、美国）需要提高减排力度。促使全球经济深
度脱碳需要进行根本的结构性改变，这种变革不是增量性的调整，而
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是革命性的。发展可再生能源、提高能源效率和终端用能的电气化水
平，是最主要的途径。近年来，相关低碳技术成本的下降超过了预期，
为这些技术的大规模应用创造了条件。
五是推迟更有力度的减排行动要付出更大的代价。减排行动推迟
越久，所需的年均减排幅度就越大。如果从 2010 年开始采取有力度
的气候行动，那么为达到《巴黎协定》中将全球温升控制在 2℃和 1.5℃
以内的目标，平均每年所需的减排幅度仅为 0.7%和 3.3%。但是由于
这种假设并未发生，因此从 2020 年起，为达到 2℃和 1.5℃的目标，
现在所需的减排幅度每年分别约为 2.7%和 7.6%。如果 2020 年仍然不
提高力度，那么待到 2025 年，为达到 1.5℃目标，各国需要完成的
年减排量会陡增至 15.5%。
二、该报告的主要特征及其可能的影响分析
不同于 IPCC 评估报告是由各国政府出资、政府推荐作者、政府
评审，《排放差距报告》则是由联合国环境规划署组织专家团队撰写
并独立发布的，因此该报告的内容更具有立场倾向，结论更鲜明，与
气候变化多双边谈判进程也结合更为紧密，对决策者的影响也更为直
接。特别是本次报告更加突出了这样的特点。
一是本次报告更为具体地给出了全球减排的量化目标，且立场观
点更多呼应今年联合国气候行动峰会。为了更好地衔接 2020 年国家
自主贡献更新和本世纪中叶长期温室气体低排放发展战略制订，本次
报告有针对性地提出了不少量化目标，特别是依据1.5℃的科学要求，
目的是以供各缔约方作为基准来参考。联合国环境规划署还专门为今
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年九月在联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯发起并主持的气候行动峰
会编制了一份题为《十年排放差距评估的启示》的总结报告。本次报
告受两家国际非政府组织（ClimateWorks 基金会和芬兰创新基金
SITRA）及挪威、丹麦、德国、荷兰和瑞典政府的资助，其作者是联
合国环境规划署团队邀请的，执行摘要和结论更有作者的倾向性，尽
管有专家学者的同行评议，但总体而言更少受政府评审的平衡制约。
同时，这次报告没有中方的主要作者，来自中国的只有三位贡献作者、
一位专家评审。
图 3 主要国家温室气体排放不同计算方法的比较
二是本次报告讨论了主要排放大国的具体问题，特别是中印等新
兴经济体的减排现状和潜力。以往以多边机构名义发布的评估报告，
往往仅针对全球或联合国地理区划来评估，较少对国别进行专门论述，
特别是气候变化问题中发达国家和发展中国家的区分界限仍然是敏
感问题。相比于“南北之分”，本次报告更注重“大小之分”，报告放
弃了减排责任分担的公平性原则，而是采用了无差别化的最低成本路
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径作为情景分析的假设。本次报告特别选取了二十国集团作为主要评
估对象，特别对前七大、前四大排放国进行了更为具体的分析，包括
对是否能完成国家自主贡献的预期判断、长期减排潜力和力度提高空
间、主要政策途径等。同时，报告还专门对中国人均排放接近欧盟和
日本提出了特别关切，并对基于领土和消费的不同排放计算方法进行
了比较，如图 3 所示，认为有差异但不影响主要结论且现有多边进程
未纳入有关消费排放谈判的考虑。
三是本次报告试图给出更为具体的提高力度的解决方案，特别是
聚焦排放大国可能采取的政策措施。报告作者显然希望在科学和政策
之间架起弥补排放差距的“桥梁”，因此报告内容中较大篇幅在讨论
如何提高全球的减排力度，并指出在今年的联合国气候行动峰会上做
出提高减排力度承诺的国家大部分经济规模都较小，对填补排放差距
的影响十分有限，更为重要的是排放大国的行动。本次报告一方面是
从空气污染、人体健康、城市化、就业、土地利用、粮食安全等领域
的协同行动来评估缩小温室气体排放差距的效益，另一方面也进一步
基于最佳实践论证了能源、工业、交通、建筑等部门的深度脱碳潜力，
提出了部分重点行业和领域的量化目标，但对不同政策措施的经济性
评价仍然不足。同时，报告特别针对前七大排放国提出了具体提高力
度的建议，比如在中国禁止新建燃煤电厂、实现 100%无碳的电力系
统、发展电动汽车和停售燃油汽车、推广零排放建筑等。
三、加强排放差距评估相关研究的政策建议
在国际社会的共同努力下，全球气候治理在美国宣布退出《巴黎
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协定》后仍然取得了积极性进展，中国在气候变化领域所做的贡献也
得到了广泛认可。未来《巴黎协定》实施最大的挑战就在于如何提高
行动力度，以弥合全球努力与长期目标之间仍存在的差距，这是我们
共同面临的问题。对于这个问题，中国需要有自己的认识和判断，需
要全面、平衡、辩证地分析，特别是在 2020 年提交国家自主贡献及
长期战略报告、2021 年即将启动第一次全球盘点之际，尤其应该加
强对这一问题深入系统地研判。
一是应该加强对实施差距问题的综合研究。差距问题不仅仅在减
排领域，还存在适应、资金、技术、能力建设等领域；不仅在各国自
主行动领域，还存在发达国家向发展中国家提供支持的领域。《排放
差距报告》更多聚焦减缓问题，把解决问题的注意力也更多放在减排
力度上，但实际上解决气候变化问题应该放在更广的视角上，要从实
施手段存在的根本症结上做判断，比如气候资金支持的长期不足、气
候友好性技术转移的障碍等。这方面的量化研究并不多，影响力也不
够，对支撑发展中国家在这方面的利益诉求存在“短板”，应该进行
更全面、更系统的评估。
二是应该做好第一次全球盘点的研究准备。全球盘点是《巴黎协
定》及其实施细则中以五年为周期提高行动和支持力度的“棘齿”机
制中的关键“钥匙”，目的是对《巴黎协定》的实施进行整体性的评
估，以期为国家自主贡献的决策提供信息，是检验《巴黎协定》效果
的“一把尺子”。第一次全球盘点将在 2021 年至 2024 年举行，《排放
差距报告》毫无疑问将成为该进程的主要信息来源，力度的提高毫无
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疑问将成为各方关注的焦点。如何更平衡地推动全球盘点进程，敦促
发达国家率先减排、为发展中国家提供充分的资金、技术和能力建设
的保障，而不是将压力过于集中于中国等发展中大国，需要从研究上
预作布局，对全球盘点“三阶段”机制中可能出现的情景有分析和预
判，确保全球盘点为决策者强化行动和国际合作提供正向激励和有效
信息，而不是落入相互指责的“怪圈”，避免全球盘点给出与我国后
续更新或提出新的国家自主贡献有直接指向性的结论。
三是应该积极参与具有较大影响力的合作研究。IPCC《第六次评
估报告》《排放差距报告》是当前最受舆论关注的科学信息来源，在
应对气候变化的多边进程中曾发挥过很大的影响力。这些报告的写作
有固定的圈子，特别是提供量化评估信息的“气候模型”学者圈，积
极参与这类合作、开展专家“二轨”对话并提供中国或发展中国家视
角的“情景分析”，将有助于增进相互的理解和信任。我们应积极谋
划、全面统筹、创造条件，组织专家更加深入有效地参与科学评估，
加强气候科学领域的国际影响力与话语权，引导相关评估更多反映发
展中国家遇到的障碍和挑战，以及在资金、技术和能力建设上的需求
和差距，为最终弥合实施差距、实现《巴黎协定》宗旨和目标贡献“中
国智慧”。
（柴麒敏、徐华清 供稿）
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